行政法基本原则的司法适用

蔡鹏（毕节职业技术学院 贵州威迪律师事务所）

【内容摘要】行政法基本原则是指导和规范行政立法、行政执法、指导和规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性法则。行政法基本原则是司法的重要依据，具有弥补成文法局限、填补法律规范漏洞的功能。司法如果能很好地适用行政法基本原则，这对于依法行政无疑具有极为重要的意义。行政法基本原则作为法的一个组成部分，自然应能在司法中得到适用，但行政法基本原则究竟如何在司法中加以适用，则是一个理论性和技术性都很强的问题。行政法基本原则有的表现为法律条文，有的却没有；有的在行政法的法源之中有所体现，有的则没有；有的具有宪法位阶，有的则只有法律位阶。不同表现形式的行政法基本原则，不同效力层次的行政法基本原则，在司法适用上也会遵循着不同的规则，采取不同的司法技术。违反了这些规则和技术，就可能与司法权的合法性与正当性相矛盾。我国法院有很多判决都适用了行政法基本原则，但却是存在一定的问题。本文就行政法的基本原则及其司法适用提出一些思考，以期行政法的基本原则在司法实践中不断完善。

【关键词】 行政法基本原则 司法适用 司法实践

一、行政法基本原则概述

行政法基本原则是指导和规范行政立法、行政执法以及指导和规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性法则，是贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范体现行政法基本价值观念的准则，在行政审判中具有重要地位。一般来说，行政法的基本原则包含以下几个方面的内容：

(一)依法行政原则

依法行政原则又称行政合法性原则，依法行政原则是行政法治原则的核心内容。指行政权力的设立、行使、运用必须依据法律，符合法律要求，不能与法律相抵触。行政主体必须严格遵守行政法律规范，不得享有行政法规范以外的特权。违法行政行为依法应予以追究，违法行政主体应承担相应的法律责任。

通常，行政合法性原则包括主体合法、内容合法、权限合法、程序合法四方面的内容。

(二)行政合理性原则

合理性原则指的是行政法律关系当事人的行为，特别是行政机关的行为，不仅要合法而且要合理，也就是行政机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。行政合理原则就是一种限制行政自由裁量权的"度"。它是行政法的立法者、执法者、司法者在立法、执法、司法各自行为的领域中，对行政行为在理性认识的前提下，是否符合作为法律基础的特定的社会关系的规律以及法律本身的规律，是否符合历史主体需求的抽象的判断标准。行政合理性原则的基本内容主要有下列三项:

正当性，即行政主体作出行政行为，在主观上必须出于正当的动机，在客观上必须符合正当的目的。

平衡性，即行政主体在选择作出某种行政行为时，必须注意权利与义务、个人所受损害与社会所获利益、个人利益与国家集体利益之间的平衡。

情理性，即行政主体作出行政行为，必须符合客观规律，合乎情理。不能要求行政相对人承担其无法履行或违背情理的义务

(三)程序正当原则

行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵遁正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。　现代法律程序所要实现的最低限度的程序正义要求至少应当包括三项: 程序中立性、程序参与性和程序公开性。

(四)诚信原则

诚实信用，基本内涵主要包括诚实守信和信赖保护两个方面。具体为:

1、诚实守信

行政主体不得为了自身的利益、欺骗行政相对人，违反法律、法规、政策的初衷和目的。政府在制定法律、政策、决定和作出承诺前，必须充分考虑各种复杂的情形，听取多方意见，在慎重考虑的基础上作出决定。行政主体必须依法行政，不得任意反悔。法治要求法律规范具有稳定性与连续性、可靠性与可预测性。

行政活动应具有真实性与确定性。行政主体作出行政活动，应出于真实的目的和意图，意思表示真实、准确，真实性不只适用于行政法律行为，也应包括行政事实行为，如咨询、信息提供等。虚假、错误的行政行为造成公民合法权益损害的，行政主体负有赔偿义务。

2、信赖保护

信赖保护原则指人民基于对国家公权力行使结果的合理信赖而有所规划或举措，由此而产生的信赖利益应受保护。即行政行为一经作出，非有法定事由并经法定程序不得随意撤销、废止或改变，以保护行政相对人的既得利益和合理期待。

(五)高效便民原则

高效便民，是指行政机关应依法高效率、高效益地行使职权，最大程度地方便人民群众，从而更好地服务于人民和实现行政管理的目标。

具体要求:

1、高效原则，即以最低成本在最短时间内创造出更多的成果。

2、便民原则:是指民众能够方便获得行政主体提供的公共服务。

(六)监督与救济原则

所谓监督原则，即监督行政的原则，是指有权国家机关、公民、法人或者其他组织对行政机关或其他组织的行政活动有权进行监督与问责。基于"权责一致"和"有权力必有监督"的要求，监督原则主要包括监督与责任两个方面的内容。

监督主要表现为:

1、自觉接受"他律"监督。

2、加强行政内部层级监督和专门监督。

责任主要表现为三个方面:

1、行政机关有责任依法行使职权。

2、对违法、不当行为及其他造成公民或组织权益损害的行为应当承担责任。

3、问责。

救济原则：

处于行政相对人地位的公民、法人或其他组织的救济权利，主要包括申请行政复议权、提起行政诉讼权、要求赔偿权或补偿权以及救济过程中的相应权利等。这些救济权的行使及实现，在我国主要通过行政复议、行政诉讼、国家赔偿与补偿等制度来保障。

二、行政法基本原则在司法实践中的运用

通过以上归纳不难发现，行政法基本原则的内容相当抽象，有待于具体化，才能作为行政法规定的解释或补充的基础。行政法基本原则一般不能直接适用来裁判个案，而必须要先以构成要件加以确定，使之规范化，并借助于法律或司法裁判的具体化才能成为裁判的基准。需要指出的是，行政法基本原则和行政法律法规规则是有其差别的。行政法律法规规则具体设定了法律要件和法律后果，而行政法基本原则只是提供一个盖然的指导。在适用上，一般说来，首先是适用行政法律法规规则，这符合人们认识事物的经验；而且当行政法律法规有具体的规则时，说明立法者有具体的指引，法官必须首先要考虑这种具体的指引。这也是立法权对司法裁量权的一种限制要求。具体化的行政法基本原则的方式可能有很多种，立法者已经制定了行政法基本规则从而也就作出了自己的安排和选择，司法一般应予尊重，这是其权力合法性的来源。司法者只能在适用行政法规则产生疑问时方才上溯到行政法基本原则来考察法律规则的正当性问题。对于行政法基本原则的适用，应当是穷尽规则才能适用原则，但为实现个案正义，可先行适用基本元。可见，行政法基本原则不得径行适用，除非旨在实现个案正义。具体原则如何适用，下文具体分析。

（一）依法行政原则的适用

司法人员可从行政行为实施主体是否合法、行政行为内容是否合法、权限是否合法、实施程序是否合法四方面进行审查。对于主体不合法、超越权限、程序违法的行政行为，应依法撤销或确认其违法，对于内容不合法的行政行为，可以依法撤销或者要求改变行政行为的内容。

（二）合理性原则的适用

合理性原则主要是针对行政机关的自由裁量权作的限制性规定，要求行政机关实施行政行为时，应当合情、合理、恰当和适度。司法人员独一行政行为的评价应当围绕行政行为的合情、合理、恰当和适度进行。如四川省高院裁定公安机关作出的“五元麻将”行政拘留五日违法就是基于行政处罚的合理性原则作为评判依据。

（三）程序正当原则的适用

就行政行为而言，程序正当是实体正义的有效保证。程序的正当性能够有效避免相对人的权利因行政主体的随意判断受到侵害。行政诉讼法规定，对于违反法定程序的行政行为，应当予以撤销或部分撤销。司法实践中，大量行政案件因行政机关实施行政行为时程序违法，被判决败诉。对于行政行为的评判，审查程序方面是否合法是司法人员工作的重点。

（四）诚实信用原则的适用

诚实信用是社会稳定的基本道德基石，是一项重要的民事行为原则，也是行政行为的重要考量因素之一。作为行政机关，首先应当率先讲诚信，当行政相对人对行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。如田永诉北京科技大学拒绝颁发学位证书案。法院认为：学校虽对田永作出退学处理，但在其后的两年一直允许田永继续在学校以学生身份学习生活并进行注册、领取补助金、完成实习和毕业设计，田永因此取得的信赖利益，不可在毕业时被拒绝颁布学位证。

（五）高效便民的司法适用

    因立法及诸多方面的原因，一些要求行政机关作出一定行政行为的案件，法律没有明确申请人提出申请的具体受理方式，行政机关作出行政行为的时限。比如申请农民困难生活补助。评判行政机关是否有不作为行为成为此类案件的难点。此时，应当考察行政机关是否高效率、高效益地行使职权，最大程度地方便人民群众。从而得出是否应当责令其限期履行法定义务的决定。

（六）监督及救济原则的司法适用

      当前，中共中央及国务院办公厅印发的《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，是对行政机关实施的行政行为进行全面的监督制度性安排，做到将权力放在笼子里，防止行政机关滥用职权。对于行政相对人的权利救济，目前我国已经形成了行政复议、行政诉讼、国家赔偿与补偿等制度保障的系列办法。对于行政机关实施行政行为时，如果未有效告知行政相对人有关救济途径及时限的，一般认定违法或者撤销。

总之，面对着行政法律文本和案件事实，司法固然具有一定的自由裁量权，但其自由裁量权是有合理有度且有界线的。法院或者复议机关不能动辄就适用行政法的基本原则，必须始终要考虑到立法者的指引，考虑到自身权力的属性，考虑到自身的法律地位，严格遵循穷尽规则才能适用原则的基本原则。如此，方能确保行政法基本原则得到合理的适用。

参考文献：

[1]罗豪才：《现代行政法制的发展趋势》，载于《国家行政学院学报》2001年第5期。

[2]参见〔德〕卡尔·拉伦茨著，陈爱娥译：《法学方法论》，商务印书馆2003年版。　

[3]沈福俊、林茗. 行政法基本原则的司法适用问题探究[J]. 法学论坛, 2006(3).

[4]刘善春、刘德敏. 行政判例的理念、功能与制度分析[J]. 中国政法大学学报, 2001(4).

[5]参见舒国滢：《法律原则适用中的难题何在》，载于《苏州大学学报》（哲学社会科学版）2004第6期。

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[7]陈金钊. 法理学[M]. 北京：北京大学出版社，2010年版.